中國古代巡視制度 秦始皇統(tǒng)一后五次“巡行”

巡視制度是中國古代監(jiān)察制度的主要形式，其顯著特征是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時(shí)派遣官員巡視地方，以達(dá)到監(jiān)察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是具有中國特色的官制文化的重要組成部分，它萌芽于“三皇五帝”時(shí)代，確立于秦漢，完備于隋唐宋，成熟和強(qiáng)化于元明清時(shí)期，歷代相沿。

在形式上，有皇帝親自巡視，也有皇帝派遣官員代為巡視，后來逐漸發(fā)展為設(shè)立中央和地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察，也有暗訪。明察是公開巡官身份，所到之處，“地動(dòng)山搖”;暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪，謂之“行路御史”。

巡視制度是一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式，目的是震懾百官，在國家監(jiān)督體制中具有舉足輕重的地位和作用。

萌芽時(shí)期

在遠(yuǎn)古的堯、舜、禹時(shí)代，就出現(xiàn)了自上而下的巡察，形成了后來巡視制度的雛形。如堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東南西北四方，確立了“五歲一巡狩”的制度。《尚書·舜典》記載了舜巡視四方的情況：“歲二月，東巡守，至于岱宗，柴。”此后，夏、商、周三代均循此制，但巡狩的時(shí)間各不相同。

西周時(shí)設(shè)立監(jiān)察御史，但只是天子左右負(fù)責(zé)擬文記事、保管典籍的官吏。當(dāng)時(shí)設(shè)有稱為“方伯”的官吏，對(duì)稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進(jìn)行監(jiān)察。至春秋戰(zhàn)國時(shí)期，巡視仍以國君為主，國君有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。監(jiān)察御史也開始行使監(jiān)察職能。齊相管仲認(rèn)為，監(jiān)察御史對(duì)于君主統(tǒng)治具有主動(dòng)性，“一曰長目，二曰飛耳，三曰樹明”。

從總體上看，“巡行”的最初作用是為了維護(hù)部族間的秩序，方便天子了解諸侯治理政務(wù)的情況。雖然也有整頓吏制、糾察不法行為以及選拔人才的作用，但沒有形成制度，偶然性很大。而且，這時(shí)的巡視并不是專職巡視，既沒有獨(dú)立的巡視機(jī)構(gòu)和體系，也沒有專職的巡視使臣和法規(guī)，巡視和監(jiān)察活動(dòng)也比較簡單，因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創(chuàng)階段。

建立時(shí)期

秦始皇統(tǒng)一六國后，先后五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。同時(shí)，改以前的“方伯”巡視為中央派人巡視和郡級(jí)定人巡視。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的職責(zé)是監(jiān)察百官，等于副丞相，可以遞補(bǔ)相位，其下有御史中丞、侍御史等，位高權(quán)重，百官畏之如“風(fēng)霜”。后有詩云：“扶顛待柱石，獨(dú)坐飛風(fēng)霜?！睗h承秦制，設(shè)御史臺(tái)，隸屬少府，“內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下”，其監(jiān)察范圍包括“盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當(dāng)服”。

當(dāng)時(shí)御史中丞與尚書、司隸校尉朝會(huì)皆專席而坐，史稱“三獨(dú)坐”，地位十分顯赫。漢武帝時(shí)，創(chuàng)設(shè)了對(duì)地方監(jiān)察的刺史制度，采用巡視的方法監(jiān)察郡縣，開始了中央監(jiān)察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，其工作方法是“乘傳周流”，其職責(zé)被欽定為《六條問事》。刺史定期巡察所轄郡國，稱為“行部”，監(jiān)察郡守、國相、諸王不法行為。同時(shí)，還設(shè)立了督郵察縣制度，即在郡級(jí)地方政府增設(shè)督郵一職，采取巡部方式，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。

為了防止監(jiān)察機(jī)構(gòu)坐大失控，朝廷規(guī)定監(jiān)察官員必須接受監(jiān)督，所謂“懼宰官之不修，立監(jiān)牧以董之;畏督監(jiān)之容曲，設(shè)司察以糾之;宰、牧相累，監(jiān)、察相司”。宰、牧相累，是行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間相互制約;監(jiān)、察相司，是監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間相互監(jiān)察。

這一時(shí)期是巡視制度的發(fā)韌期和建立期，其顯著特征是分層與分部巡視相結(jié)合，有章可循，職權(quán)分軔，各司其職。至魏晉時(shí)，御史臺(tái)脫離少府，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由皇帝直屬，號(hào)稱“天子耳目”。南北朝時(shí)期，司隸校尉合歸御史臺(tái)。御史臺(tái)則完全躍出百官之列，成為直接受命于皇帝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，稱為“南臺(tái)”或“南司”，地位特殊。