北宋官員高薪為何仍未能“養(yǎng)廉”？

北宋官員俸祿之優(yōu)厚，在中國歷代封建王朝中是數(shù)一數(shù)二的。據(jù)《宋史·職官志》的記載，宰相、樞密使一級的高官，每月俸錢三百千(即三百貫)，春、冬服各綾二十匹、絹三十匹、綿百兩，祿粟月一百石;地方州縣官員，大縣(萬戶以上)縣令每月二十千，小縣縣令每月十二千，祿粟月五至三石。正俸之外，還有各種補(bǔ)貼，如茶、酒、廚料、薪、蒿、炭、鹽諸物以至喂馬的草料及隨身差役的衣糧、伙食費(fèi)等，數(shù)量皆相當(dāng)可觀。

宋真宗時外任官員不得攜帶家屬，而家屬的贍養(yǎng)費(fèi)則由官府財政供應(yīng)，月供米、面、羊等生活用品。此外，還有“公用錢”(即招待費(fèi))，如節(jié)度使兼使相公用錢可高達(dá)二萬貫，而且上不封頂，“用盡續(xù)給，不限年月”。公用錢之外，又有“職田”。諸路職官，各有職田，兩京、大藩府四十頃，次藩鎮(zhèn)三十五頃，直至邊遠(yuǎn)的小縣，尚有七頃。且“外官占田，多逾往制”，由佃戶租種，官員坐享其成。

北宋實行官員高俸制，目的在于養(yǎng)廉。這在北宋皇帝及其有作為大臣們的心目中是十分明確的。正如宋太宗所說：“廩祿之制，宜從優(yōu)異，庶幾豐泰，責(zé)之廉隅?！?《宋史·職官志十一》)因此，北宋從宋太祖至徽宗，都曾為百官養(yǎng)廉而不斷增俸。

北宋少數(shù)官員也曾提出高俸養(yǎng)廉問題。如范仲淹在“慶歷新政”施政綱領(lǐng)中就提出：“養(yǎng)賢之方，必先厚祿，祿厚然后可以責(zé)廉隅”，“使其衣食得足，……然后可以責(zé)其廉節(jié)，督其善政，有不法者，可廢可誅?！?《范文正公集·答手詔條陳十事》)王安石在熙寧變法期間，不僅增了官俸，而且發(fā)了“吏祿”。官與吏習(xí)慣上通稱官吏，但在宋代，官與吏職能尊卑有嚴(yán)格區(qū)別。官由朝廷除授，籍在仕版，考核升遷管理之權(quán)在朝廷，且按朝廷規(guī)定的祿格領(lǐng)取俸祿;吏則或出于召募，或應(yīng)于差役，是各級官府及其下屬部門的各類辦事、管理人員，無俸祿，靠克扣、受賄和侵漁百姓為生。《宋史》對惡吏、贓吏，尤其是獄吏、倉吏、府吏等貪贓掊克乃至致死人命等惡行多有揭露。

如熙寧三年八月，神宗發(fā)現(xiàn)倉吏侵克欺盜軍糧嚴(yán)重，因而下令創(chuàng)立“倉法”，或稱“重祿法”，本著“增祿不厚，不可責(zé)其廉謹(jǐn)”的指導(dǎo)思想，首先給倉吏以厚祿，歲額一萬八千九百貫。但同時又立法對贓賄者施以重罰：給祿之后，如再侵克受賄，“計贓錢不滿一百徒一年，每一百錢加一等;一千流二千里，每一千加一等，罪止流三千里。……徒罪皆配五百里外牢城，流罪皆配千里外，滿十千即受贓為首者配沙門島?！?詳見《續(xù)資治通鑒長編》卷214，熙寧三年八月癸未)

此后，“倉法”逐步推及內(nèi)外吏，至熙寧六年正月，吏祿總額已達(dá)十七萬一千五百余貫。王安石曾向神宗表白：“吏胥祿廩薄，勢不得不求于民，非重法莫禁，以薄廩申重法，則法有時而屈。今取于民鮮，而吏知自重，此臣等推行之本意也?！?《宋史紀(jì)事本末·王安石變法》)

“本意”如此善良，而實施的效果自然是使官吏們的腰包不斷鼓起來，但就“廉隅”而言，卻不似決策者主觀想象的那樣樂觀?！皞}法”剛剛實施時，吏畏重法，且有厚祿，貪贓惡跡稍有收斂。《續(xù)資治通鑒長編》在記載上述“倉法”的那段文字之后，有一條小注說：“由是歲減運(yùn)糧卒坐法者五百余人，奸盜以故不得縱。后推及內(nèi)外吏，吏始重仍法?！笨上н@種情況太少了，而且轉(zhuǎn)瞬即逝。

正如《宋史紀(jì)事本末·王安石變法》所說，“然良吏實寡，賕取如故?！备鼑?yán)重的是吏對“厚祿”并不滿足，連王安石也承認(rèn)：“今吏之祿可謂厚矣，然未及昔日取民所得之半也?！庇謸?jù)《宋史·孫永傳》載：“(神宗)時倉法峻密，庾吏受百錢，則黥為卒，府史亦如之。神宗又問(永)：‘此法既下，吏尚為奸乎？’對曰：‘強(qiáng)盜罪死，犯者猶眾，況配隸邪？使人畏法而不革心，雖在府史，臣亦不敢必其無犯也。’”另一方面，吏給厚祿之后，導(dǎo)致吏人數(shù)猛增。《宋史·蘇轍傳》載：元豐后，吏額比舊時增加數(shù)倍，哲宗命蘇轍“量事裁減”。吏人白中孚解釋了吏額猛增的原因：“昔無重法、重祿，吏通賕賂，則不欲人多以分所得。今行重法，給重祿，賕賂比舊為少，則不忌人多而幸于事少?！?/p>

這就是“事不加舊而用吏至數(shù)倍”的奧秘所在。豈止是吏，高俸政策也同樣促使官員人數(shù)及財政開支激增。清趙翼《廿二史札記·宋冗官冗費(fèi)》云：“宋開國時，設(shè)官分職，尚有定數(shù)，其后薦辟之廣，恩蔭之濫，雜流之猥，祠祿之多，日增月益，遂至不可紀(jì)極。”僅以“三班員”(供奉官、左右班殿直)而言，據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》載，宋初僅三百人，真宗天禧間已達(dá)四千二百余人，而神宗時則多至一萬一千余人。由于官吏隊伍不斷膨脹，國家財政負(fù)擔(dān)也就日益加重。

元祐三年(1088年)，戶部尚書韓忠彥等向哲宗奏報：“今者文武百官、宗室之蕃，一倍皇祐，四倍景德……而兩稅、征商、榷酒、山澤之利，比舊無以大過也”，結(jié)果就是“大抵一歲天下所收錢谷、金銀、幣帛等物，未足以支一歲之出”。至徽宗大觀三年，經(jīng)濟(jì)形勢更加嚴(yán)峻，國庫耗竭，以至官俸有難以為繼之虞。正如御史中丞張克公抗言：“今官較之元豐已多十倍，國用安得不乏！”