制衡清朝的新軍的財(cái)政問(wèn)題 新軍軍費(fèi)其實(shí)非軍費(fèi)

縱觀甲午之戰(zhàn)前后的清廷財(cái)政狀況，會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)當(dāng)時(shí)清廷的財(cái)政制度和經(jīng)濟(jì)狀況根本無(wú)力支持一場(chǎng)現(xiàn)代化的海戰(zhàn)。清廷一直堅(jiān)持的量入為出的財(cái)政政策以及混亂的財(cái)政管理體制造成了中央政府在面臨戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急狀況的時(shí)候無(wú)法有效地調(diào)撥和集中財(cái)力來(lái)應(yīng)對(duì)局面。縱然北洋艦隊(duì)在戰(zhàn)力上能夠與日本相抗衡，但是由于中央財(cái)政貧弱無(wú)力解決后勤保障、彈藥供應(yīng)等問(wèn)題，在海戰(zhàn)中失利也是必然的。

清朝國(guó)家財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)主要是靠推行解款協(xié)撥制度。該制度對(duì)于中央支配和控制各省收支有重要意義。在此制度下，中央統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)收入數(shù)字只是地方每年分兩次上報(bào)戶部的收人數(shù)額，而并不能表示各地實(shí)解國(guó)庫(kù)的稅收數(shù)目。這些上報(bào)中央的收人以貨幣或?qū)嵨锏男问椒执嬗诘胤?，等待戶部的調(diào)撥。上報(bào)總數(shù)中的一部分由各省留作地方開(kāi)支(稱為存留)，第二部分按照常例作為京餉上繳國(guó)庫(kù)或根據(jù)戶部的指示解給其他省派用，第三部分則以協(xié)助款項(xiàng)的形式調(diào)撥他省(即協(xié)餉或稱協(xié)款)。布政使司每年春秋兩季把本省當(dāng)年實(shí)存銀數(shù)和第二年應(yīng)需開(kāi)支的官兵俸餉預(yù)先估算造冊(cè)，稱為清冊(cè)，由督撫咨送戶部。每年冬季，各省督撫必須預(yù)先估算第二年應(yīng)支俸餉銀兩，造冊(cè)咨報(bào)戶部，稱為冬估。戶部對(duì)清冊(cè)和冬估冊(cè)進(jìn)行審核，然后確定對(duì)各省協(xié)濟(jì)的銀數(shù)。

這一制度是與地方經(jīng)理稅收、中央財(cái)政與地方財(cái)政無(wú)嚴(yán)格區(qū)分的狀況聯(lián)系在一起的，而這樣的狀況很難避免地方把持財(cái)源。戶部依靠中央的權(quán)威命令地方解撥，通過(guò)布政使司來(lái)牽制督撫，從而節(jié)制地方財(cái)政，使其統(tǒng)一于中央集權(quán)的財(cái)政體系中，這樣的制度對(duì)中央權(quán)威的依賴性太大。如果中央的權(quán)威能夠有效節(jié)制地方政府，就能保證實(shí)撥實(shí)解;反之，如果中央的權(quán)威低落，地方完全可以找出種種借口來(lái)使應(yīng)解的數(shù)目大打折扣，或根據(jù)自己的利益決定解款方向。甲午戰(zhàn)前，地方財(cái)權(quán)的膨脹正是對(duì)解款協(xié)撥制度效用的破壞，也使它的弊端更明顯地顯露出來(lái)。解款協(xié)撥制度還有一個(gè)弊端，就是如果某地收人有限，不能按指示解款，而某項(xiàng)建設(shè)又必須依靠這筆解款，同樣會(huì)形成有撥無(wú)解的情況，從而導(dǎo)致對(duì)建設(shè)進(jìn)程的阻礙作用。

這兩個(gè)弊端在北洋海防建設(shè)過(guò)程中都有表現(xiàn)， 北洋籌建之時(shí)，其經(jīng)費(fèi)重要來(lái)源之一厘金己由地方督撫支配，中央權(quán)威的低落、地方財(cái)政的膨脹使解款協(xié)撥制度的弊端更明顯地表現(xiàn)出來(lái)，地方督撫主要以自己利益為進(jìn)退，決定解款方向，北洋受害不淺。李鴻章在光緒五年十月即指出江蘇、廣東、福建三省厘金分毫無(wú)解的原因是“該省自行留用”。第二個(gè)弊端，即個(gè)別省收人萎縮時(shí)，難以實(shí)撥實(shí)解。如浙江厘捐原以絲捐為大宗，但由外洋蠶桑年盛一年，厘捐逐年減收，不敷撥解。浙江省厘金項(xiàng)下歲撥北洋經(jīng)費(fèi)40萬(wàn)兩白銀，減為32萬(wàn)兩后仍不能實(shí)解，其實(shí)每年實(shí)解不過(guò)10余萬(wàn)兩。

在“量入為出”的傳統(tǒng)財(cái)政收支平衡原則指導(dǎo)下，清政府雖然有清冊(cè)和冬估冊(cè)這類類似財(cái)政預(yù)算的手段，卻遠(yuǎn)不能與編制近代的收支預(yù)算相比，直到宣統(tǒng)三年(1911年)清廷才第一次編成近代形式的預(yù)算。這樣的制度難以對(duì)突發(fā)事件導(dǎo)致的緊急財(cái)政需要做出迅速反應(yīng)，尤其是當(dāng)它和光緒年間庫(kù)儲(chǔ)空虛的狀況以及上文提到的解款協(xié)撥制度的弊端相結(jié)合時(shí)，其弊病就顯而易見(jiàn)了：一旦某地有突發(fā)性事件發(fā)生，在庫(kù)儲(chǔ)空虛的情況下，中央就不得不“視輕重緩急”挪款救應(yīng);即使沒(méi)有中央的命令，地方有時(shí)也不能坐等別省協(xié)款，而不得不將應(yīng)解出之款截留派用。在當(dāng)時(shí)，北洋海防款項(xiàng)是一筆不小的數(shù)目，往往被視為可緩之款調(diào)走救急。李鴻章督辦北洋后，首先的一筆巨款的挪用就是左宗棠規(guī)復(fù)新疆之事。光緒五年，平定西睡，在此期間，海防經(jīng)費(fèi)中很大的一部分被用于抵撥西征軍餉或償還西征所借洋債。光緒元年至六年，北洋餉銀就“撥給滇案釁款銀”20余萬(wàn)兩，“借撥河南買米銀”4萬(wàn)兩，“撥給山西、河南兩省販款銀”20萬(wàn)兩，“撥給京師平果不敷價(jià)銀”7.5萬(wàn)兩，“撥給直隸販撫各屬運(yùn)米腳價(jià)銀’1萬(wàn)兩，“撥給河間等處井工銀’4萬(wàn)兩，惠陵工程4萬(wàn)兩等等。光緒十五年亦曾從“海軍續(xù)撥項(xiàng)下暫借20萬(wàn)，充山東河工之用’。對(duì)本已不足額的海軍經(jīng)費(fèi)而言，這些調(diào)撥無(wú)疑是雪上加霜。

北洋海防籌辦二十余載，到甲午戰(zhàn)前已初具規(guī)模，不可謂沒(méi)有成績(jī)。然而二十余年中，北洋軍費(fèi)籌措一直舉步維艱。雖然北洋海防用款一直是清政府財(cái)政支出的重要部分，但分析其供給狀況，仍可發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題。蔣廷黻曾言“李鴻章辦海軍第一個(gè)困難是經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)所以困難就是因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)時(shí)的財(cái)政制度，如同一般的政治制度，是中古式的”。而現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)需要的是強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員能力和有效地后勤保障系統(tǒng)，清朝政府混亂的財(cái)政體制根本無(wú)力支持北洋水師這樣一支新式海軍在現(xiàn)代條件下打贏一場(chǎng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)。