中國行賄的帝國 從制度腐敗化到腐敗制度化

廣州的“公行”商人們開始籌建一種基金：每家公司繳出利潤的10%，存入共用的資金池。而其作用，除了作為參與者們的行業(yè)保險(xiǎn)外，更多的是為了應(yīng)對(duì)政府層出不窮的勒索。

在強(qiáng)大而貪婪的公權(quán)力面前，商人們抱團(tuán)取暖，合資行賄，分?jǐn)偝杀?，并?duì)這一基金的使用，實(shí)行嚴(yán)格的集體監(jiān)管。這是頗具大清特色的一種“制度創(chuàng)新”。這一創(chuàng)新，很快就走向了國際化：凡是與“公行”有商業(yè)來往的外商，都必須繳納貨物價(jià)值的3%，作為“規(guī)禮”，滾入基金池中，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾。

這是18世紀(jì)70年代，大清帝國最為輝煌的乾隆盛世。

1、天子的私家海關(guān)

這一基金，名為“行傭”，即“公行所提取的傭金”，又名“行用”，即“公行所需的公用金”。英文名稱則為Consoo Fund(公所基金)，其中Consoo一詞，即漢語“公所”的音譯。

“行傭”的發(fā)明者是“公行”的商人們，又稱“行商”，他們更為著名的一個(gè)稱號(hào)，是“廣州十三行”。學(xué)界一般認(rèn)為，十三行并不是指13家行商，而是泛指獲得了政府的授權(quán)、壟斷了外貿(mào)的行商們，他們的數(shù)量總是在不斷的變動(dòng)，而之所以用“十三行”這個(gè)名稱，更大的可能是因?yàn)楫?dāng)時(shí)洋商們?cè)趶V州開設(shè)的“夷館”有13家。

1720年12月25日，普遍被當(dāng)作“公行”成立的時(shí)間。這天，廣州最大的行商們，在神像前宰雞盟誓，訂立行規(guī)13條，結(jié)成一個(gè)類似“托拉斯”的貿(mào)易聯(lián)合體。參加盟誓的行商，有16家，其中頭等行5家，二等5家，三等6家，按等級(jí)分?jǐn)偨?jīng)費(fèi)。這家機(jī)構(gòu)在次年就在外商和非行商的中國商人聯(lián)合反對(duì)下，悄然廢止。

很多學(xué)者，包括大清國的洋干部、著名的漢學(xué)家馬士，都將1720年當(dāng)作十三行的起源，顯然，這是混淆了十三行與“公行”的概念。在“公行”這個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)成立之前，十三行就早已存在了。1937年學(xué)者梁嘉彬在其《廣東十三行考》中指出，1720年“無非為十三行商始有共同組織(公行)之一年而已”。他認(rèn)為，在1685年康熙設(shè)立“粵海關(guān)”之前，就已經(jīng)有十三行的存在。這一說法，得到了著名史學(xué)界吳晗的贊同。并且，吳晗根據(jù)《嘯亭雜錄》的記載，兩廣總督吳興祚“奏通商舶，立十三行”，進(jìn)一步推論“十三行之立，當(dāng)為康熙二一至二四年(1682—1685年)四年間事?！?/p>

十三行的出現(xiàn)，是清帝國解除海禁的直接產(chǎn)物。1684年，31歲的康熙皇帝表示：“先因海寇，故海禁未開。為是今海寇既已投誠，更何所待。”于是，實(shí)施了28年的海禁被廢除，并在次年設(shè)立了閩粵江浙4個(gè)海關(guān)，其中尤以廣州海關(guān)最大。

值得注意的是，盡管大多數(shù)的外商都將海關(guān)當(dāng)作中華帝國的政府部門，但實(shí)際上，4個(gè)海關(guān)卻實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)：名義上是國家財(cái)政部(“戶部”)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，卻在皇帝的私人機(jī)構(gòu)“內(nèi)務(wù)府”手上。

所有海關(guān)和大多數(shù)“常關(guān)”(設(shè)在陸路上的關(guān)稅機(jī)構(gòu))，其掌門人均是內(nèi)務(wù)府出身。執(zhí)掌海關(guān)的“關(guān)差”，是與管理鹽、漕、河同樣最有油水的肥缺。海關(guān)關(guān)長(“海關(guān)監(jiān)督”)的人選，形式上由各部門保舉，“請(qǐng)旨簡用”，實(shí)際上是皇帝直接任命，即便其級(jí)別不足以與地方督撫平級(jí)，其實(shí)際地位卻毫不遜色。主管干部的吏部、主管財(cái)政的戶部及海關(guān)所在的地方督撫，在正常情況下，都難以干預(yù)海關(guān)的人選及工作?！昂ｊP(guān)監(jiān)督”一身二任，行政職務(wù)是戶部的分司，任滿即止，而本職則依然是內(nèi)務(wù)府官員，任滿后依然回到內(nèi)務(wù)府，或在內(nèi)務(wù)府掌控的其他機(jī)構(gòu)中調(diào)任升遷。

皇帝越過政府而直接干預(yù)海關(guān)人選，嚴(yán)密控制海關(guān)，首先是政治上的需要：畢竟海關(guān)除了收取關(guān)稅之外，在經(jīng)濟(jì)上還要承擔(dān)外貿(mào)管理之職責(zé)，在外交上更要承擔(dān)“懷柔遠(yuǎn)人”之使命，這些都關(guān)系到政權(quán)的維穩(wěn)大局。其次，海關(guān)也是辦理“皇差”的主要平臺(tái)——這些皇差，大多數(shù)都沒有、或者不便于納入財(cái)政的計(jì)劃內(nèi)資金，而需要由海關(guān)悄悄地辦理，海關(guān)因此成為皇帝的最大小金庫之一。

正是在這樣的制度設(shè)計(jì)下，海關(guān)的收入主要分成了兩大塊：一是應(yīng)該繳納給戶部的關(guān)稅，這部分實(shí)行定額制，而且定額很低;二是應(yīng)該繳納給內(nèi)務(wù)府的“關(guān)余”——理論上，這應(yīng)該包括關(guān)稅之外的所有收入，進(jìn)入皇家的小金庫，不在戶部的審計(jì)監(jiān)控之列。

對(duì)于關(guān)稅，此時(shí)家底頗厚的大清國，似乎并不十分在意。與后世一般的印象完全不同，清代的關(guān)稅即便在鴉片戰(zhàn)爭之前，沒有“帝國主義”堅(jiān)船利炮威脅之下，也都十分低廉。據(jù)民國學(xué)者王孝通研究，當(dāng)時(shí)中國的進(jìn)口稅率一般低于16%，出口稅率則在4%左右，比同時(shí)期實(shí)行自由稅率的法國還低(《中國商業(yè)史》)，可算是當(dāng)時(shí)國際上的稅收天堂。這點(diǎn)，從同時(shí)期西方商人和外交官的大量記載中，也可以得到佐證。西方商人后來不斷積累的不滿，并非針對(duì)顯規(guī)則的關(guān)稅，而是針對(duì)關(guān)稅之外的各種潛規(guī)則的額外勒索。

從康熙開始，直到道光，歷任皇帝都有不少批示，強(qiáng)調(diào)關(guān)稅的征收并不是看中經(jīng)濟(jì)收入，而要注重“嘉惠遠(yuǎn)人”的政治效應(yīng)，“天朝嘉惠海隅，并不以區(qū)區(qū)商稅為重，務(wù)隨時(shí)查看情形，固不可于國體有妨”(《粵海關(guān)志》)，并期望通過關(guān)稅的杠桿作用，將外商的活動(dòng)范圍控制在4個(gè)通商口岸之中，以堵絕外夷對(duì)天朝的任何和平演變。

即便不愿承認(rèn)，海關(guān)、尤其是廣州海關(guān)帶來的巨大利益，對(duì)皇家來說依然是一筆不小的收入。美國學(xué)者Frederic Wakeman在《劍橋晚清史》一書中指出：“按照清朝政策的公開表示，商業(yè)利益服從國家的政治利益。但在私下里，甚至清朝歷代皇帝都把廣州貿(mào)易視為個(gè)人利益的重要來源。海關(guān)監(jiān)督被外國人誤認(rèn)為是戶部的代表，實(shí)際上，他由內(nèi)務(wù)府授權(quán)，負(fù)責(zé)把廣州每年海關(guān)稅收多達(dá) 855000 兩的現(xiàn)銀輸入統(tǒng)治者的私囊。海關(guān)監(jiān)督功績之大小，視其滿足皇帝私人定額的能力而定?！?/p>

正是在這個(gè)意義上，粵海關(guān)被稱為“天子南庫”，而北京崇文門稅關(guān)，則被稱為“北庫”，共同構(gòu)建了巨大的小金庫。

包括康熙、雍正、乾隆在內(nèi)的“英主”們，根本也沒有想到：他們這種把“國”“家”分立、并將“家”的利益擺在“國”前的做法，造成海關(guān)制度的先天痼疾。這種制度性的缺失，成為激化帝國腐敗、乃至引發(fā)對(duì)外戰(zhàn)爭的重要因素。

2、貪腐的頂層設(shè)計(jì)

海關(guān)的肥缺由皇家的私人機(jī)構(gòu)內(nèi)務(wù)府包攬，但在內(nèi)務(wù)府中，要獲得到海關(guān)工作的機(jī)會(huì)，依然必須經(jīng)過激烈的競爭。

最高領(lǐng)導(dǎo)核心也深知其中的利益之大，為了“擺平”自己身邊的人，讓大家利益均沾，海關(guān)監(jiān)督的任期都很短，康熙時(shí)一般是1年、多者2年，這個(gè)傳統(tǒng)一直被延續(xù)下來。乾隆甚至在一篇諭旨中坦承：“在京滿漢司員人數(shù)本多，此等得項(xiàng)較優(yōu)之差，自應(yīng)令其均沾普及?！?/p>

甚至，一些在別的稅關(guān)留下虧空的官員，反而被安排到粵海關(guān)這種位置，以便其能利用粵海關(guān)的灰色收入填補(bǔ)漏洞。道光年間，擔(dān)任滸墅關(guān)監(jiān)督的延隆落下了20.9萬兩的虧空，擔(dān)任淮安關(guān)監(jiān)督的中祥落下25.1萬兩的虧空，都被改授粵海關(guān)監(jiān)督的職務(wù)，以便翻本。

如此“頂層設(shè)計(jì)”，從開始就把海關(guān)制度當(dāng)作了上至皇帝、下到胥吏的分贓制度，變相地鼓勵(lì)了海關(guān)官員營私。

粵海關(guān)監(jiān)督當(dāng)然是這個(gè)分贓體系中的樞紐。這個(gè)職務(wù)“一向是由皇帝欽派的滿洲人擔(dān)任，他是代表宮廷和宮廷人物的。在他滿足了他北京的恩主們(和恩主婦們)的欲望之后還有余裕時(shí)，他也可中飽，自行積聚一份家私。他一到任就必須有所報(bào)效;在這從來長不到3年的任期之內(nèi)，仍舊要經(jīng)常不斷地報(bào)效;并且在他可以滿載而歸之前，也還要再作報(bào)效。他從頭到底一直報(bào)效。那些相繼而來的步驟使得這個(gè)官職的外水日益減少，但是據(jù)一位權(quán)威人士在1895年記述當(dāng)時(shí)的情形時(shí)，還估計(jì)粵海關(guān)監(jiān)督在任內(nèi)每年經(jīng)常送往北京的禮物，價(jià)值不下100萬兩。別的權(quán)威人士曾經(jīng)譏諷地說：在支付了為維持大批僚屬生活的征收費(fèi)用之后，他任內(nèi)第一年的凈利是用來得官，第二年的用來保官，第三年的用來辭官和充實(shí)自己的宦囊?！?馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

到18世紀(jì)末，這種營私舞弊行為惡性發(fā)展，每個(gè)海關(guān)監(jiān)督在3年任期內(nèi)所能做的一切就是盡量飽其私囊?！耙粋€(gè)‘廣州利益集團(tuán)’形成了，它逐漸把從貿(mào)易吮吸來的款項(xiàng)變成了與外商或公行有關(guān)聯(lián)的所有大、小官吏的資財(cái)。”(馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

海關(guān)制度在成為分贓平臺(tái)的同時(shí)，也成了一只寄生吸血的巨大螞蝗，外商與行商成為“宿主”。而在大清特色的制度下，行商作為外貿(mào)的第一責(zé)任人，應(yīng)對(duì)螞蝗便成為其第一要?jiǎng)?wù)。

制度設(shè)計(jì)上，行商雖然主要聽命于海關(guān)，但是，無論是兩廣總督、廣東巡撫還是廣州城里的其他各種衙門，都能有各種各樣的方式管到行商們的頭上，八仙過海各顯神通，對(duì)于這些神通各異的八仙，行商們自然是誰也不能得罪、誰也不敢得罪。

“公行”一方面作為政府的代理人并得到政府的充分支持，另一方面又作為官吏們想要從中大撈一筆財(cái)富的輸導(dǎo)線。“粵海關(guān)監(jiān)督必須在他作為正式陳報(bào)的征收以外找到一筆巨款，如果拘泥于固定稅則就會(huì)使他做官的主要目的成為泡影;因此，公行就被他用作榨取對(duì)外貿(mào)易的工具，并從中勒索一筆自羅馬帝國鼎盛時(shí)代以來無與倫比的私人收入?？偠揭脖仨氀b滿他那只張大了口的錢袋，因?yàn)樗哂芯S持法律和秩序的最后責(zé)任;他隨著粵海關(guān)監(jiān)督之后，也分潤一部分贓款;同時(shí)從一世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)中已經(jīng)察覺，要使外商按步就班地遵守官吏制定的法律和他們的命令，最便當(dāng)?shù)姆椒ň褪峭ㄟ^公行。這對(duì)于總督是這樣，對(duì)于廣州的每一個(gè)官吏也是這樣，公行成為所有爭執(zhí)的不可缺少的緩沖物了?！?馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

這種多管齊下的勒索，對(duì)行商和外商造成了巨大的壓力，不僅增加了他們的成本，更令他們對(duì)那些無規(guī)則可循的潛規(guī)則成本不可預(yù)測(cè)。

3、難以承受的勒索

1724年，行商們開始用腳投票了。大批行商為了逃避廣東的苛捐雜稅，轉(zhuǎn)移到了福建廈門。

1727年，不堪重負(fù)的廣州洋商們揚(yáng)言，如果廣州的官員們?cè)俨豢刂评账鞯奈缚冢麄儗㈦x開廣州改去廈門。這一威脅換來了粵海關(guān)的一道承諾：不課征多于正稅的數(shù)額。但次年，他們就不得不接受額外的10%的從價(jià)附加稅。1732年，洋人們?cè)俣瓤棺h，并將商船停泊在虎門口外，拒絕入港，要求取消1715年后增加的所有苛捐雜稅，粵海關(guān)部當(dāng)即應(yīng)允，但從未落實(shí)。

外商們的負(fù)擔(dān)主要是三塊：正稅一是“船鈔”，即根據(jù)船只的大小、長寬以及路程遠(yuǎn)近收稅，但因?yàn)楣浪憷щy，實(shí)際操作中基本按照船只梁頭的長寬為標(biāo)準(zhǔn)定稅，所以又叫“梁頭稅”。正稅二是“貨稅”，就是根據(jù)不同貨物課稅。中國的正稅，即便加上4%(康熙時(shí))、最高甚至10%(乾隆時(shí))的附加稅，比諸當(dāng)時(shí)的西方諸國，依然十分低廉。

正稅之外，是雜稅。據(jù)Peter Auber出版于1834年的《中國政府、法律及政策大綱》一書，潛規(guī)則下，每艘商船必須繳納高達(dá)1950兩銀子(相當(dāng)于如今39萬元人民幣)的苛捐雜稅，雖然外商們先后在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗議，全都無效。

美國當(dāng)代學(xué)者Frederic Wakeman指出，海關(guān)監(jiān)督的日益貪污腐化，與貿(mào)易壟斷商的信用日趨不穩(wěn)定及鴉片自由貿(mào)易的興起，構(gòu)成了破壞經(jīng)濟(jì)平衡體系的三大因素(《劍橋晚清史》)。

在強(qiáng)大的公權(quán)力下，“奶?！眰兊倪x擇空間越來越小。

1754年，行商中的一部分，被政府賦予了一項(xiàng)更嚴(yán)峻的任務(wù)：擔(dān)任外商們的“保商”?！氨Ｉ獭钡膲艛嗟匚坏玫搅思訌?qiáng)，所有外貿(mào)必須經(jīng)由他們進(jìn)行，其他中國商人包括行商不能染指。外商只能把貨物賣給自己被指定的“保商”，并且，價(jià)格是由“保商”來確定，外商可以選擇接受價(jià)格或者帶著貨物離開，而不能更換“保商”。

除此之外，外商們就什么都不需要操心了。根據(jù)新的法規(guī)，“保商”必須為外商安排辦公室、樓房、住所，物色仆人并替仆人們作保，過駁貨物等，但行商也要為外商的“奉公守法”承擔(dān)第一責(zé)任。而政府對(duì)于“保商”們的基本要求，就是他們必須為行商及外商應(yīng)該繳納的各種稅費(fèi)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

3年后(1757年)，外商們選擇港口的權(quán)利也被取消。帝國中央頒布的一道法律，確定廣州是唯一的外貿(mào)港口，“它的目的是要把商人們緊密集結(jié)在一起，以便使貿(mào)易的管理和監(jiān)督更加容易，尤其是使關(guān)稅的征收更加方便?！?《簡明英國經(jīng)濟(jì)史及理論》)外商們對(duì)于“一口通商”的任何抗議，都毫無結(jié)果，只能就范。“一口通商”的政策，保障了廣州的外貿(mào)壟斷地位，也同時(shí)固化了有著先天致命問題的外貿(mào)及海關(guān)體制。圍繞外貿(mào)而展開的腐敗，日趨激烈。

當(dāng)時(shí)擔(dān)任兩廣總督的李侍堯，為了強(qiáng)化廣州的“一口通商”，頒行了《防范外夷規(guī)條》，并著手恢復(fù)“公行”，以便應(yīng)對(duì)集中到廣州一埠的洋船。行商們此時(shí)為了獲得更大的壟斷利益，主動(dòng)貼近政府。

這次“公行”重設(shè)，將行商們分為外洋行、本港行、福潮行三種，分別負(fù)責(zé)外洋貿(mào)易、進(jìn)貢納稅和潮州福建商人貨稅三大板塊，對(duì)西方的貿(mào)易第一次完全獨(dú)立管理。

但是，這種“公行”的組織形式畢竟松散，而承擔(dān)的責(zé)任又過重，10年后，當(dāng)時(shí)建議開設(shè)“公行”的商人潘啟，又建議關(guān)閉公行，理由是“公辦夷船，眾志紛歧，漸至推諉，于公無補(bǔ)”。這一建議，得到了官方的支持，兩廣總督李侍堯會(huì)同粵海關(guān)監(jiān)督德魁批示：“裁撤公行名目，眾商皆分行各辦”。

這其中，很關(guān)鍵的一個(gè)原因，是行商們分工之后，“行商責(zé)成愈專，而政府課稅亦愈重”，并且在連帶責(zé)任下，造成單個(gè)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常被放大為全行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，為數(shù)極少的“保商”們承擔(dān)了過重的責(zé)任，“行商倒閉破產(chǎn)不能完納政府課稅者續(xù)出”，不得不為行商們墊付稅費(fèi)乃至來自政府的其他勒索。

馬士記載：“公行的行商們自然是慘受敲詐，1771年已經(jīng)發(fā)現(xiàn)其中有很多家破產(chǎn)，此外還拖欠了應(yīng)付給官方的款項(xiàng)?！睘榇?，潘啟等又用金錢開路，賄賂了李侍堯，取消了“公行”，但這筆費(fèi)用最后由反對(duì)“公行”的英國東印度公司報(bào)銷。

4、行賄基金的出臺(tái)

“公行”取消之后5年(1775年)，被再度恢復(fù)，這次商人們獲得的壟斷權(quán)更大了，可以專攬茶葉、絲等高利潤的大宗貿(mào)易，并且獨(dú)家代理外商在華的供銷，按總額收取3%的費(fèi)用。

當(dāng)然，其所承擔(dān)的連帶責(zé)任更重，外商將不再直接繳納關(guān)稅等，“公行”成為外商與帝國政府之間的防火墻。

“公行”的定位至此確定，直到1842年被《南京條約》廢除，“公行”(Co-hong)在很多地方也被老外們稱為“官行”(Kwanhong)。

連帶責(zé)任的加重及政府勒索的加強(qiáng)，令“公行”產(chǎn)生了強(qiáng)烈設(shè)立公共避險(xiǎn)基金的沖動(dòng)，這直接導(dǎo)致了“公所基金”的誕生。

推動(dòng)“公所基金”的第一個(gè)動(dòng)力，在于帝國政府要求“公行”承擔(dān)起講合同、守信用的模范，凡是拖欠了外商貨款的，一律由“公行”先行賠付。這是一個(gè)財(cái)經(jīng)制度上的“連坐法”。而第二個(gè)更為強(qiáng)勁卻不便說出口的動(dòng)力，則在于帝國政府及其官員對(duì)“公行”的勒索日益加強(qiáng)。

這種基金的準(zhǔn)確成立時(shí)間，說法不一。Frederic Wakeman在《劍橋中國晚清史》中說：“行商為了保護(hù)他們自己，于1775 年建立一種秘密基金，公所的每個(gè)成員要把他貿(mào)易利潤的十分之一交作基金，在必要時(shí)用來應(yīng)付官吏的勒索。到1780年公所基金才公開并正式規(guī)定向外國進(jìn)口貨征收3%的規(guī)禮，這是一筆附加稅，名義上是要保證行商能償還外商的欠款?！?/p>

遺憾的是，F(xiàn)rederic Wakeman并沒有標(biāo)注出這段論述的史料來源?？疾煸缒甑挠⑽闹鳎@一日期的說法區(qū)別很大：

在各種說法中，沒有異議的是，這個(gè)特殊的“公所基金”，的確是在“公行”定位成型后出現(xiàn)的產(chǎn)物，而其用途一是作為行業(yè)保險(xiǎn)，二是為了應(yīng)對(duì)政府的勒索。

這筆基金是龐大的，行商們必須繳納年利潤的10%，而外商們則必須繳納貨物價(jià)值的3%。這種潛規(guī)則，老外們并不喜歡，盡管他們對(duì)中國低廉的“正稅”贊不絕口。1793年，在著名的馬戛爾尼出使中國時(shí)，他的使命之一就是“擺脫廣州官吏強(qiáng)加于該口岸貿(mào)易的限制和勒索”，這是英國政府第一次向中國政府提出的反腐敗要求，但如同他要求自由貿(mào)易一樣，最后毫無結(jié)果。

外商們統(tǒng)計(jì)出的“公所基金”用于支付政府勒索的數(shù)額，是驚人的。根據(jù)1807~1816年的統(tǒng)計(jì)，剔除其中的支付外商債款的部分，純用于政府勒索的是：

其中，1809年的數(shù)額之所以龐大，是這年“公所基金”支付了一筆12萬兩(約合人民幣2400萬元)的“皇上萬壽慶典”贊助款。

這些開支，除了每年5.5萬兩的“貢價(jià)”(“公行”上繳北京的固定規(guī)費(fèi))之外，大量的都是“軍需”“軍費(fèi)”“河工”等。而這些均是正項(xiàng)稅費(fèi)之外的額外負(fù)擔(dān)。

《劍橋晚清史》更是指出：“東印度公司經(jīng)查明者，在1807 年和1813年之間從公所基金中至少公開支出了總額498.8萬兩銀子?！边@是一筆更為驚人的數(shù)字，相當(dāng)于年均70萬兩，當(dāng)然，其中包括了為行商們代償外商債款。遺憾的是，《劍橋晚清史》沒有提供這個(gè)數(shù)據(jù)的具體出處。

催生行賄基金的制度根源，除了海關(guān)制度外，還有財(cái)政制度。

清帝國政府并沒有完善的預(yù)算制度，在“永不加賦”固定了最大宗的田賦之后，財(cái)政的任何額外支出，都需要臨時(shí)的額外課征，而這種缺乏規(guī)范的行為，給官僚體系提供了極大的尋租空間。

“額外征課和征收人員的攤派，雖然一向?yàn)橹袊那遄h所不齒，叫它做‘勒索’或‘聚斂’;但征收方法既然給個(gè)人貪污大開方便之門，它就仍舊不失其為中國的制度。”(馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

財(cái)政成為“腐敗化制度”的另一個(gè)體現(xiàn)，是帝國地方政府的開支，并沒有規(guī)范財(cái)政撥款，而必須由各級(jí)行政長官在自己的俸祿中自行解決，這為他們的勒索提供了最為理直氣壯的客觀理由。“在西方，征收人員都各有一定的薪俸，也可能對(duì)他所征收的款項(xiàng)另給酬金，但一定要由國庫核給;并且縣行政首長也有一份適當(dāng)?shù)暮妥銐蛞磺虚_支的薪俸。中國卻不是這樣，征收人員和縣行政長官都必須設(shè)法自給。征收人員雖然自收攤派，但不要錯(cuò)誤地以為他所得的稅款可以完全放進(jìn)私囊;為了保全他的地位，他還必須要填滿所有他的直接上司們的欲壑，使他的上司們剛巧都能得到那中國意義的所謂“薪俸”。知縣到任之后，必須在他的任內(nèi)每年一度或數(shù)度對(duì)他的直接上司，即知府和道臺(tái)，有所報(bào)效，數(shù)目的多寡，看缺的肥瘠確定。他更要使省里的權(quán)要，即臬臺(tái)、藩臺(tái)、巡撫、總督等都能滿足欲望，因?yàn)樗牡萌?、留任和升遷都完全取決于他們的喜怒;他也不可忽視大人物們的文案和師爺一類人員，因?yàn)檫@些人都能在他們主人的耳邊給他說好話或者說壞話。知府和道臺(tái)也是這樣;粵海關(guān)監(jiān)督和其他優(yōu)缺也并不是例外。省中的顯貴也必須在京師設(shè)法鞏固他們的地位，他們把得自僚屬的一部分贓款也要照例以差不多一定的數(shù)額轉(zhuǎn)手奉獻(xiàn)給京官、樞臣和宮廷的內(nèi)侍，如果忽略了其中的任何一人，這人就會(huì)設(shè)法弄得這個(gè)但圖自肥的官吏也一個(gè)錢都剩不下，或者阻礙他的升遷，甚至對(duì)于有利該省的一切建議也多方留難?！?馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

對(duì)于“公所基金”，《劍橋晚清史》認(rèn)為“是1796 年以后席卷中國的社會(huì)混亂的標(biāo)志。在乾隆時(shí)代的最后幾年，出現(xiàn)了傳統(tǒng)王朝衰敗的最初跡象……”

“公所基金”作為行賄基金，行賄的對(duì)象是官方，而非政府官員個(gè)體。對(duì)于政府官員的私人孝敬，自然不在基金的支付范圍之內(nèi)，而要由行商們自行解決。一個(gè)政權(quán)放棄了顯規(guī)則的正道，卻要從潛規(guī)則的歧途上聚斂，自然難以避免整個(gè)體制乃至全社會(huì)的腐敗與沉淪。

政府及其官員的需索越來越大，行商和外商們不堪重負(fù)。而就在他們疲于奔命的時(shí)候，一種利潤高昂得足以應(yīng)對(duì)政府勒索的商品適時(shí)地出現(xiàn)了，那就是鴉片。

5、鴉片生意的利益鏈

針對(duì)官員私人的“行賄基金”，很快就在葡萄牙統(tǒng)治下的澳門誕生了，并且完全依靠鴉片的支撐。

1820年，澳葡當(dāng)局專門設(shè)立了一個(gè)基金，對(duì)輸入澳門的鴉片每箱征收40銀元，?？顚Ｓ糜趯?duì)大清國領(lǐng)導(dǎo)干部的行賄。根據(jù)當(dāng)時(shí)鴉片進(jìn)口量推算，這一行賄基金每年可收10萬銀元(約7萬兩，折合如今1400萬元人民幣)。

這一基金的管理人，是一位小名叫做“阿西”的廣東鴉片販子葉恒澍。次年(1821年)，葉恒澍因殺人或者雇兇殺人被捕，但在監(jiān)獄中，為了自保，他揭出了與殺人案無關(guān)的大量行賄細(xì)節(jié)。美國傳教士衛(wèi)三畏在其著作《中國總論》中記載，葉被捕后，受到了香山官員的刑訊逼供，為了報(bào)復(fù)，而將行賄基金的事抖了出來;馬士認(rèn)為，葉恒澍堅(jiān)信把官員們拖進(jìn)來可以為自己免罪，而向廣州府檢舉揭發(fā)(《東印度公司對(duì)華貿(mào)易編年史》);現(xiàn)代歷史學(xué)家格林堡則認(rèn)為，葉是直接向中央揭發(fā)的，并且，中央還為此下派了工作組……

無論如何，對(duì)官員們受賄信息的掌握，最后保住了葉恒澍的性命——為換取他的沉默，廣東當(dāng)局只能以販毒罪對(duì)他輕判，枷號(hào)一月、發(fā)近邊充軍、到達(dá)配所后杖一百，絲毫不涉及殺人的重罪。

鴉片貿(mào)易與行賄基金之間的關(guān)聯(lián)，至此開始暴露。而此前，鴉片早已悄悄地在“公行”的貿(mào)易中開始發(fā)揮重大的作用。而且，隨著政府勒索加重，鴉片貿(mào)易的重要性就越大。

鴉片的厚利與走私的泛濫，與官方公開的禁煙強(qiáng)度成正比。

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從乾隆四十五年(1780年)到道光十九年(1839年)，大清中央與地方各級(jí)政府，在這60年間總共下發(fā)了45道嚴(yán)禁販運(yùn)和吸食鴉片的諭旨、文告，旗幟不可不謂鮮明、態(tài)度不可不謂堅(jiān)決，但是，鴉片的進(jìn)口量及吸食人數(shù)卻依然急劇攀升，禁令反而成為鴉片貿(mào)易和利潤率的激素，而公權(quán)力因?yàn)榧瓤蓺瑛f片貿(mào)易，也可為走私鴉片保駕護(hù)航，其身價(jià)大為提升。

主張放開鴉片貿(mào)易的許乃濟(jì)，對(duì)此的見識(shí)遠(yuǎn)比林則徐深刻：“然法令者，胥役棍徒之所借以為利，法愈峻則胥役之賄賂愈豐，棍徒之計(jì)謀愈巧”。

外商們對(duì)此也有相同的看法：“盡管皇帝會(huì)查禁這種貿(mào)易，并也會(huì)一再嚴(yán)旨重申禁令;盡管總督會(huì)恪遵上諭發(fā)布告示，總督和粵海關(guān)監(jiān)督也會(huì)傳諭行商慎遵法令;但是總督、粵海關(guān)監(jiān)督、巡撫、提督、知縣以及再往下到那些與衙門略有瓜葛的小人物們，只要他們覺得可以從中取利，對(duì)于法令的不斷破壞也就熟視無睹了。他們發(fā)現(xiàn)在禁令之下，使他們可以得到更多的好處，因?yàn)樗麄儾坏梢哉髡n更大的數(shù)額，而且所征款項(xiàng)絲毫都不必列為稅收奏報(bào);這些陋規(guī)可以毫不費(fèi)力就從中國買主處征到?！?馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

除了從廣州的“公所基金”、澳門的“行賄基金”等處間接受益外，負(fù)責(zé)查緝走私的水師巡船，干脆直接從鴉片走私中受益。兩廣總督阮元在給中央的報(bào)告中坦陳，以緝私為名而從鴉片中分潤的，上至副將、守備，下至普通士兵。拿獲鴉片之后，他們要么“私賣分贓”，要么“得勝放縱”。

到1826年，貓和老鼠在多年相互試探之后，終于達(dá)成了和諧同盟：走私者向緝私者每月繳納36000兩(折合如今720元人民幣)買路錢，緝私者則“放私人口”，為走私護(hù)航。這是一筆相當(dāng)客觀的收入，緝私者一年可以獲得相當(dāng)于如今8640萬元人民幣的保護(hù)費(fèi)——這已經(jīng)不是賄賂，而是分紅了。

在貓鼠同盟中，知名度比較高的是廣東水師副將韓肇慶。這位相當(dāng)于廣東海軍司令員的高級(jí)軍官，“專以護(hù)私漁利，與南洋船約，每萬箱(鴉片)許送數(shù)百箱與水師報(bào)功，甚或以師船代運(yùn)進(jìn)口，于是韓肇慶反以獲煙功，保報(bào)總兵，賞戴孔雀翎。水師兵人人充紊，而鴉片(走私量)遂至四五萬箱矣”。

福建的水師也不落后，“收受陋規(guī)，每船得洋銀四百圓、六百圓不等”，水師收入“得自糧鈉者百之一，得自土規(guī)者百之九十九”——緝私者的收入，居然有99%來自走私的分紅，也難怪出現(xiàn)了“?？诒痛囟酒贰钡墓适拢踔?，“夷船之鴉片一時(shí)不能進(jìn)口，往往寄頓于炮臺(tái)左近”。

馬士在《遠(yuǎn)東國際關(guān)系史》中指出，隨著大清政府對(duì)鴉片的禁令加強(qiáng)，“禁煙造成關(guān)稅停征，但是卻被賄賂代替，而賄賂居然三倍于關(guān)稅?！边@位深諳大清國情的漢學(xué)家說：“用不著說，帝國官吏是貪污的;在違禁品的征課上，他們所干的，正是自從有人懂得那一套以來、中國官場上就一直在干著的那種勾當(dāng)，也就是能向商人榨取一文便榨取一文。非法貿(mào)易的擴(kuò)張，之所以超過為“公行”壟斷權(quán)所束縛的合法貿(mào)易而駕凌其上，正是廣州和沿?？诎豆倮魝冑u放的直接結(jié)果。一面使這種貿(mào)易擴(kuò)張，而一面又把禁令列諸法典，以備不時(shí)之需。這對(duì)有關(guān)的官吏們是有經(jīng)濟(jì)上的好處的。”行賄基金的潤滑作用十分顯著，“一等交涉停當(dāng)，各方面的眼睛就立即都閉起來了，甚至連在走私船只邊上的緝私艇上官員也不例外?！?/p>

此后，隨著鴉片走私規(guī)模的不斷擴(kuò)大，貓鼠游戲也在不斷升級(jí)。廣東地方官員經(jīng)常占據(jù)道德高地和權(quán)力優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)對(duì)鴉片貿(mào)易的更嚴(yán)格管制，從而拉高權(quán)力尋租的價(jià)碼。而其中最為重要的制度設(shè)計(jì)，就是把行商和“公行”推向第一線，讓他們作為反鴉片走私的第一責(zé)任人，政府因此得以規(guī)避了緝私的義務(wù)，而享受彈性監(jiān)管的好處，既可以高調(diào)打擊走私，抬高“尋租”的行情，又不必親自動(dòng)手，且可以隨時(shí)推卸責(zé)任。

6、禁煙幕后的推手

在幾次被“釣魚執(zhí)法”后，忍無可忍的行商們，在1821年向外商們發(fā)出書面警告：停泊在黃埔水面上的鴉片走私船只必須即刻退出，否則“公行”只能提請(qǐng)官方強(qiáng)力介入;今后只有出具不裝載鴉片的“甘結(jié)”(保證書)，“公行”才能對(duì)外商的商船予以擔(dān)保。而“公行”的擔(dān)保，是外商在華進(jìn)行貿(mào)易的通行證，沒有擔(dān)保，一切貿(mào)易都是非法的。

外商們開始還置若罔聞，“公行”商人卻絕不敢再與官府玩游戲，他們主動(dòng)向官方舉報(bào)了涉及鴉片走私的4艘外籍商船，其中英國商船3艘、美國商船1艘。官方隨即對(duì)這4艘船予以強(qiáng)制驅(qū)逐。4艘船被迫退到了當(dāng)時(shí)被當(dāng)做“外?！钡牧尕暄?，并在那里繼續(xù)進(jìn)行鴉片批發(fā)交易。

從這一天開始，中國的鴉片貿(mào)易進(jìn)入了所謂的“伶仃洋時(shí)代”，一直延續(xù)到鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)。

而“伶仃洋時(shí)代”的最大變化，就是行商們?cè)邙f片走私中的中介作用大大下降，這導(dǎo)致了官商勾兌程序的巨大變化——外商們?cè)竭^了華商，直接與官府開始勾兌，用馬士的說法，這“大大提高了行賄的效率”。

馬士將鴉片走私的“伶仃洋”時(shí)代，分為3段。第一階段，從1821~1828年，伶仃洋逐漸形成鴉片集散中心，外商開始直接面向終端渠道批發(fā)鴉片，原先的中介者行商們?nèi)諠u推出，鴉片的走私量從1811~1821年的年均4494箱，增加到1821~1828年的年均9708箱。

1828~1835年，是“伶仃洋”時(shí)代的第二階段。在兩廣總督于1828年頒布了更為嚴(yán)格的禁煙令后，鴉片交易市場再度向北擴(kuò)張，到了閩粵交界的南澳。這一時(shí)期，鴉片的走私進(jìn)口量猛增到了年均18712箱。

自1835年到鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)的1839年，“伶仃洋時(shí)代”進(jìn)入全盛時(shí)期。精簡了行商這一中間環(huán)節(jié)后，外商們的利潤大大提升。鴉片走私大干快上，年均進(jìn)口量達(dá)到了30000箱。

在“伶仃洋時(shí)代”，在廣州經(jīng)商的外商們，因?yàn)樵鹊摹坝餐ㄘ洝兵f片被禁，無法以貨易貨，只能將在伶仃洋銷售鴉片后的白銀，帶到廣州采購回程的中國商品，多了道程序。但這一來，他們?cè)趶V州的交易就成了純粹的采購，而沒有把柄可抓。一個(gè)“干凈”的商人，對(duì)一個(gè)期待“不干凈”的官員來說，就是一筆損失——廣州的官員們少了巨大的灰色收入。同時(shí)，因?yàn)槎荚谕夂＿M(jìn)行交易，并與中國的消費(fèi)終端日漸實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接，外商們開始不再將大清國的緝私干部當(dāng)干部看了，這大大激怒了這批既得利益者。

既得利益的淪喪，令廣東的官員們開始真的痛恨起鴉片貿(mào)易了，并試圖懲罰那些破壞潛規(guī)則的人?！艾F(xiàn)在，外國走私商們把這張從非法貿(mào)易征集非法陋規(guī)的網(wǎng)撇開了，官吏們體會(huì)到他們所貪圖的那部分好處竟被掠奪了，他們過去就是因?yàn)橛羞@份好處，才愿意閉著眼睛不管的;于是一個(gè)用一場奏折、諭旨、告示、命令和彈壓等為武器的戰(zhàn)爭開始了?！?馬士《中華帝國對(duì)外交往史》)

主張禁煙的林則徐等，突然發(fā)現(xiàn)自己贏得了體制內(nèi)同僚們前所未有的支持，盡管那些同僚很長時(shí)間都從鴉片走私中分得巨大的紅利。而后世的讀史人，也往往想不到，被愛國口號(hào)包裝的反鴉片斗爭中，還有著難以言說的利益博弈。

鴉片戰(zhàn)爭前，清帝國的腐敗就已經(jīng)名揚(yáng)全球，但即便是西方人也意識(shí)到，這與其說是中國人身上沒有流淌著道德的血液，莫如說是制度性缺失帶來的“技術(shù)”層面的問題。

帝國海關(guān)除了被賦予過多的政治使命外，也成為最高領(lǐng)導(dǎo)核心(皇帝)彰顯自己私心的標(biāo)志，并因此將“潛規(guī)則”作為主流;而帝國財(cái)政制度的落后，導(dǎo)致“苛斂”與勒索成為官僚體系、尤其是地方政府維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“潛規(guī)則”。當(dāng)“潛規(guī)則”成為體制主流后，官僚基層“搭便車”勒索便成為常態(tài)，所有的政策都被異化為尋租工具，而這又大大地?cái)D占了行商和外商的空間，令經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也同樣被“潛規(guī)則”占據(jù);最后，“腐敗化的制度”也就催生了諸如行賄基金這樣的“制度化的腐敗”工具，并加速了整個(gè)體制、乃至整個(gè)社會(huì)的整體腐敗和沉淪。