雍正如何提高行政效率 讓軍機(jī)大臣們跪著“承旨

紫禁城的乾清宮廣場西側(cè)，靠近隆宗門，有一排簡陋的平房。與金碧輝煌的宮殿相比，它頗顯寒酸，游客們也大多會忽略它。然而，別看它不起眼，它卻是大清帝國一百八十余年的決策中樞——軍機(jī)處。

軍機(jī)處的設(shè)立起因于一場戰(zhàn)爭

軍機(jī)處為清朝獨(dú)有，首創(chuàng)者乃雍正帝。雍正為何要設(shè)立這么一個機(jī)構(gòu)？根本原因是想有效發(fā)揮君主集權(quán)的優(yōu)勢，有此動念的起因是一場發(fā)生在帝國西北邊陲的戰(zhàn)爭。

事情起于雍正二年(1724年)，青海和碩特蒙古首領(lǐng)羅卜藏丹津叛亂，被年羹堯、岳鐘琪蕩平。羅卜藏丹津逃亡準(zhǔn)噶爾。準(zhǔn)噶爾是清廷的老對手了，康熙皇帝披掛上陣，三次親征準(zhǔn)噶爾。雍正四年，內(nèi)政整肅完畢，皇帝準(zhǔn)備對準(zhǔn)噶爾用兵。

雍正七年，戰(zhàn)爭爆發(fā)。軍情如火，需立即處理，且必須保守秘密。但當(dāng)時的政治機(jī)構(gòu)卻不盡如人意。清承明制，以內(nèi)閣為國家行政中心。內(nèi)閣設(shè)于紫禁城太和門外的文淵閣附近，而雍正皇帝在養(yǎng)心殿處理政務(wù)、就寢，兩者相距一千余米。宮禁重重，手續(xù)繁多的處理流程，極易延誤時機(jī);而軍報到京，先經(jīng)內(nèi)閣，也容易泄露機(jī)密。于是雍正以需要一個密近的處理機(jī)關(guān)為借口，在隆宗門一帶的墻根搭建了一排平房，始稱軍需房，后改稱軍機(jī)房，又改稱軍機(jī)處，遴選心腹允祥、張廷玉、蔣廷錫三人秘密辦理軍務(wù)。

打開故宮地圖就能發(fā)現(xiàn)，隆宗門位于乾清門廣場以西，正北面就是雍正皇帝的寢宮——養(yǎng)心殿，兩者相距不足五十米。一千米到五十米，從內(nèi)閣到軍機(jī)處，距離的縮短意味著政務(wù)處理的快捷，也意味著權(quán)力向皇帝集中。

軍機(jī)處的房子，和宮墻之間有兩米空隙。據(jù)說這里曾有一條通往養(yǎng)心殿的專用通道。這條路穿過宮墻，經(jīng)過御膳房，直達(dá)養(yǎng)心殿。如今御膳房的宮墻依然留有通道的痕跡。心急的雍正皇帝將軍務(wù)處理中心遷到自己附近還不夠，還要鑿出一條便捷往來的孔道。雍正的亟亟求治之心，乾綱獨(dú)斷之望，顯露無遺。

軍機(jī)處如何高效辦公？

西北戰(zhàn)事結(jié)束后，雍正并未撤銷軍機(jī)處，反而在第二年增設(shè)辦理文書事務(wù)的“小軍機(jī)”——軍機(jī)章京;雍正九年，又鑄軍機(jī)處印信，儲于大內(nèi)。一個臨時機(jī)構(gòu)，為何能存在如此之久，影響如此之大？因為皇帝藉著軍機(jī)處，掌握了“乾綱獨(dú)斷”的技術(shù)，破解了集權(quán)統(tǒng)治的難題。

軍機(jī)處創(chuàng)設(shè)之后，早先的議政王大臣會議徒具虛名，議政王大臣成為了虛銜，無應(yīng)辦之事，有名而無實，在乾隆年間最終被裁撤。南書房雖仍為翰林入值之所，但已不參預(yù)政務(wù)，主要負(fù)責(zé)文詞書畫。

養(yǎng)心殿的西暖閣，是雍正皇帝處理政務(wù)，批閱奏章的地方。墻壁上懸掛著一副雍正手書的對聯(lián)，十分醒目：惟以一人治天下，豈為天下奉一人?；实鄄患友陲椀乇磉_(dá)了他對集權(quán)的渴望。那么，他又是如何做到的呢？

秘密在于軍機(jī)處的三個字：“勤”、“速”、“密”。雍正追求高效。軍機(jī)處甫一成立，雍正皇帝就規(guī)定，不管有多少公文，必須在當(dāng)天完成。即便一天的奏折多達(dá)幾百件，也必須連夜處理完畢?；实廴绱藝?yán)格要求，軍機(jī)大臣的工作就很辛苦了。凌晨3點(diǎn)，紫禁城內(nèi)一片漆黑，唯有軍機(jī)處值廬中燈火通明。

不過，最辛苦的人不是軍機(jī)大臣，而是負(fù)責(zé)撰擬諭旨和管理檔案的軍機(jī)章京。軍機(jī)處成立后，權(quán)責(zé)日重。舉凡政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、外交事務(wù)，莫不經(jīng)過軍機(jī)處，單憑幾個軍機(jī)大臣已經(jīng)處理不過來了。于是軍機(jī)處成立的第二年，就增設(shè)軍機(jī)章京。起初軍機(jī)章京無定額，從內(nèi)閣中書、筆貼式等官員中選調(diào)。嘉慶四年(1799年)起，定軍機(jī)章京滿漢各十六人，分為滿漢各兩班。每班的領(lǐng)頭稱為“達(dá)拉密”，由他領(lǐng)著章京們在軍機(jī)處值班。通常情況下，滿漢章京輪流值日，每班值兩日。即便是大年初一，軍機(jī)處也要當(dāng)差入值。

軍機(jī)處最強(qiáng)調(diào)效率與速度。軍機(jī)大臣的工作流程，生動地描繪了這里的“速度與激情”：軍機(jī)大臣入值后，約莫五六點(diǎn)鐘，天剛蒙蒙亮，就要去養(yǎng)心殿面見皇帝，聆聽皇帝對政務(wù)的處理意見，這叫“承旨”?；实墼谡髟冘姍C(jī)大臣對政務(wù)的意見后下達(dá)指示，軍機(jī)大臣就會急匆匆趕回五十米以外的軍機(jī)處，將皇帝的意思“述旨”給軍機(jī)章京，章京們走筆如飛，執(zhí)筆“擬旨”。軍機(jī)大臣拿著擬好的諭旨，再趕回養(yǎng)心殿報皇帝批準(zhǔn)。一來一去，不過一個時辰，許多政務(wù)就處理完了。

軍機(jī)大臣是跪著“承旨”的。久跪辛苦，大臣們總結(jié)了一些小竅門。比如說他們會在膝蓋處用圓夾布中置棉絮為襯里，這樣跪著就不疼了。為了免除終日長跪，軍機(jī)大臣們還練就了簡明扼要的本事：無論事情多復(fù)雜，一定在三句話內(nèi)講完，免得皇帝再問。皇帝批文封好后，就會加蓋軍機(jī)處大印，并寫明驛遞日行里數(shù)，交給兵部發(fā)驛馬傳遞，或每日行四五百里，或六百里加急，飛奔的駿馬帶著皇帝的批文，在帝國的驛道上川流不息。憑著這套交通系統(tǒng)，中央集權(quán)的觸角伸向帝國各方。

“密”，是軍機(jī)處的最大特點(diǎn)。軍機(jī)處成立后，雍正三令五申地告誡屬下“臣不密則失身”的道理，并規(guī)定軍機(jī)處外面由護(hù)軍把守，上至王公大臣、下至太監(jiān)宮女，都嚴(yán)禁私入。甚至服務(wù)人員，也規(guī)定必須是十五歲以下不識字的小太監(jiān)，稱為“小么童”。15歲之后，就立刻換新人。而占軍機(jī)處文書大頭的“廷寄”，與文武大臣向皇帝呈遞的“奏折”，更是改變了古代中國長期以來的公文慣例。

今天，“上朝批折子”是人們對皇帝工作的主要印象。孰知，清代之前的皇帝，是“不批折子”的。奏章擺在皇帝案頭，需經(jīng)過復(fù)雜的流程。以明朝為例，當(dāng)時地方各省及中央各部的上行公文，若有關(guān)公事的，叫“題本”;有關(guān)私事的，叫“奏本”。這些“本”首先要匯總到相當(dāng)于國務(wù)院辦公廳的通政使司，然后交給內(nèi)閣。內(nèi)閣先“票擬”附上處理意見，與奏本一同送達(dá)皇帝審批?；实塾弥旃P寫下意見后再發(fā)給內(nèi)閣執(zhí)行，這叫“批紅”。

明朝中葉后，皇帝對政務(wù)懈怠，往往將“批紅”權(quán)力交予司禮監(jiān)，讓首席秉筆太監(jiān)按照皇帝的意思作“朱批”。明朝這套政務(wù)處理流程，雖然開了太監(jiān)參與朝政的后門，也對皇權(quán)形成了制約。因為內(nèi)閣首先閱覽奏章，在皇帝過目之前，就擬定了意見。

即便皇帝駁回了內(nèi)閣的“票擬”，也會想法子補(bǔ)救。慢慢地，內(nèi)閣首輔變成事實上的宰相。如果他與首席秉筆太監(jiān)關(guān)系密切，且皇帝年紀(jì)幼小，那么決策權(quán)就掌握在內(nèi)閣首輔手中。例如萬歷年間的張居正，屬下官員上“奏本”，內(nèi)閣依張居正的意思“票擬”，政治盟友馮?？刂频乃径Y監(jiān)再“批紅”，“萬歷新政”就這樣雷厲風(fēng)行地推行開了。

為了避免自己被內(nèi)閣蒙蔽，康熙中期發(fā)明了奏折制度——皇帝親信秘密地直接呈遞報告，皇帝通過秘密報告，掌控全局。奏折繞過了內(nèi)閣，這保證皇帝不受干擾地貫徹自己的意志，實現(xiàn)權(quán)力集于君主一身。

雍正完善了奏折制度。他不僅將有權(quán)寫折之人擴(kuò)展至大學(xué)士、各省督撫、藩、臬、提、鎮(zhèn)，也在保密措施上下足了功夫。首先，密折均直達(dá)御前，中間不經(jīng)過任何人轉(zhuǎn)手;而且密折只能由皇帝一個人批閱，即便是軍機(jī)大臣也不能過目。

大臣與皇帝之間的密折與朱批，由特制匣子傳遞。大臣與皇帝一人一把鑰匙，除此之外，沒有人能夠打開匣子。即便如此，雍正還要諄諄叮囑臣下不要泄露密折內(nèi)容。鄂爾泰是雍正最信任的寵臣之一，雍正在給鄂爾泰的侄子鄂昌奏折的朱批中告誡他，“不可令一人知之，即汝叔鄂爾泰亦不必令知”。就是朱批過的奏折，雍正依然不放松，還下旨要求具奏人在一定時間內(nèi)交回宮中保存，本人也不得抄錄留底，否則嚴(yán)懲不貸。

那么，朱批后的奏折是如何到達(dá)具奏人手中的呢？靠軍機(jī)處。軍機(jī)處收到朱批奏折后，先由軍機(jī)章京將奏折連同朱批謄寫一遍，加以保存;原件則密封裝好，直接傳給上折大臣。有些折子，皇帝當(dāng)天沒有考慮周全，就“留中”不發(fā);另一些極為機(jī)密的，只錄“另有旨”，連副本也不保存。

雍正：清帝中的勤政楷模

雍正借著軍機(jī)處“以一人治天下”，同時也將重?fù)?dān)放在肩頭。清朝皇帝普遍勤政，而雍正是其中最突出的。雍正四年五月，皇帝在上諭中感慨地說道，皇考每日上朝，已經(jīng)是勤政的楷模了;而朕，每天從清晨工作到深夜，又有過之。白天，雍正帝接見大小官員，披覽章奏;晚上在青燈下，還要閱讀各地的密折，多至二三十件。

據(jù)統(tǒng)計，雍正當(dāng)政十三年，至少批閱過奏折兩萬兩千余件，題本十九萬余件，寫下了千余萬字的批語。與康熙和乾隆皇帝不同，雍正從未南巡錦繡江南圍獵木蘭圍場。除了生日放假一天外，他就是一架工作機(jī)器。君主集權(quán)的背后就是放棄休息、勤于政事。雍正十三年八月二十三日，皇帝暴死于圓明園，大位傳給寶親王弘歷，新帝年號乾隆。在乾隆皇帝時，軍機(jī)處徹底成了皇帝的左右手，軍機(jī)大臣徹底成了皇帝的高級秘書。